Hablemos de…: “La Revocación de los Actos Administrativos. La sanción de expulsión” (Con Formulario)

Con esta entrada vamos a volver a la divulgación y explicación de temas jurídicos y retomaremos la senda del Derecho Administrativo. Trataremos de explicar someramente una de las facultades de que disponen las administraciones públicas para cancelar o dejar sin efectos una decisión o acto firme decretado en el pasado. De igual manera, serán los interesados, es decir los administrados, quienes podrán, en aquellos casos previstos en la Ley, solicitar la misma revocación de algún acto administrativo firme que les ha sido desfavorable. Y terminaremos aplicando el caso a la rama de extranjería en la que nos será de mucha utilidad para revocar las sanciones de expulsión cuando han variado sustancialmente las condiciones personales del sancionado. Empezamos…

Introducción

La revocación de los actos administrativos es “la facultad que compete a las Administraciones Pública para sustituir un acto inválido, dejándolo sin efecto, por otro conforme a derecho“. La Administración Pública puede al declarar la nulidad, establecer la revisión del acto.

En España se encuentra regulada en el Artículo 109 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, encuadrado dentro del Capítulo I “Revisión de Oficio” del Título V “De la revisión de los actos en vía administrativa“, y dice así:

Artículo 109. Revocación de actos y rectificación de errores.

1. Las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.

2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos

La revocación opera “ex nunc“, es decir hacia el futuro, desde la manifestación de la voluntad de revocación, y en caso de tratarse de la revocación de un acto anulable mediante la declaración de lesividad.

Sin embargo, en el caso en que la revocación se lleve a cabo mediante la revisión de oficio en los actos nulos de pleno derecho, ésta provocará efectos “ex tunc“, es decir hacia el futuro y hacia el pasado, de modo que se retrotraerían los efectos producidos por tal acto administrativo declarado nulo, hasta el momento en el que se dictó el mismo, con excepción de los actos firmes por respeto al principio de seguridad jurídica, de modo tal que ese acto administrativo se tendrá por “no puesto

A diferencia de la anulación o invalidación que implica la retirada del acto por motivos de legalidad, la revocación equivale a su eliminación o derogación por motivos de oportunidad o de conveniencia administrativa. El acto es perfectamente legal, pero ya no se acomoda a los intereses públicos y la Administración Pública decide dejarlo sin efecto.

La revocación se fundamenta en el principio de que la acción de la Administraciones debe presentar siempre el máximo de coherencia con los intereses públicos y no sólo cuando el acto nace, sino a lo largo de toda su vida.

La revocación encuentra un límite: el respeto de los derechos adquiridos. Por no afectar a estos, la potestad revocatoria se admite en los términos más amplios, cuando incide sobre actos que afectan únicamente a la organización administrativa o que son perjudiciales o gravosos para los particulares. En estos casos, la revocación no encuentra, en principio, impedimento alguno; más bien deben ser revocados cuando esa revocación es conveniente a los intereses y fines públicos.

Esa es la doctrina que recoge la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en adelante LPACAP, de 2015 al establecer que “las Administraciones podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico”.

Los problemas más graves de la revocación se presentan cuando la Administración pretende la revocación de los actos declarativos de derechos (como ocurre con las autorizaciones, concesiones, nombramientos,…). En estos casos, y aceptándose con carácter general la legitimidad de la revocación, se cuestiona las causas y motivos y su precio, es decir, el derecho a indemnización del titular del derecho revocado.

La LPACAP señala que no podrá ejercerse la facultad de revocación “cuando por prescripción de acciones, el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la equidad, al derecho de los particulares o a las leyes”.

Sin embargo, la revocación es posible incluso cuando es contraria a los derechos de los particulares que el propio acto reconoce, siempre que esté previsto en el propio acto o en la norma como ocurre en los casos de rescate o caducidad de concesiones, o por surgimiento de circunstancias imprevistas, una de las cuales puede ser el cambio de legislación.

El titular del derecho revocado tendrá o no derecho a indemnización en función de las causas que determinan la revocación y de la naturaleza del derecho afectado.

En cuanto al plazo, la LPACAP sin precisar un plazo específico, prohíbe que “las facultades de revisión sean ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la equidad, a la buena fe o al derecho de los particulares o a las leyes”.

Por todo ello, la pérdida de eficacia de los actos administrativos se puede producir por varios motivos:

a) Por circunstancias objetivas:

    por consumación de sus efectos cuando se trata de un acto consuntivo;
    cuando estaba sujeta a término resolutorio, o se cumple la condición resolutoria;
    por desaparición del objeto sobre el que recae o la persona destinataria.

b) Por conducta o decisión del destinatario.

c) Por anulación del acto en vía de recurso, bien administrativo o bien judicial.

d) Por revocación, entendía como “la decisión de la Administración de cancelar jurídicamente un acto anterior“. Puede darse por motivos de legalidad, en el caso de que el acto esté viciado de nulidad o anulabilidad, pero también por motivos de oportunidad.

Por tanto, la Revocación es “la decisión de la Administración de cancelar jurídicamente un acto anterior”, y se podrá dar

  1. Por motivos de legalidad, cuando el acto esté viciado de nulidad o anulabilidad,
  2. Por motivos de oportunidad.

1- La revocación por motivos de legalidad

En este supuesto, la revocación se podrá dar en caso de “nulidad de pleno derecho“, o lo que es lo mismo revisión de oficio, y en caso de “anulabilidad conforme al artículo 48 de la Ley 39/2015 LPACAP“.

A. La revocación en caso de nulidad de pleno derecho: revisión de oficio

La potestad de revisión de oficio es un privilegio de las Administraciones Públicas que les permite anular sus propios actos sin necesidad de acudir a los Tribunales. Se trata de una potestad de revisión de oficio de los actos administrativos atribuida con carácter general a todas las Administraciones Públicas en los artículos 106 y 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Debe fundamentarse en un vicio de nulidad de pleno derecho. Cabe su inicio de oficio o a solicitud del interesado.

En este sentido, la revisión de oficio, en principio, se establece como un privilegio de la Administración y una defensa de la legalidad de la acción administrativa, pero la Ley 39/2015 también permite solicitar la revisión de oficio a los interesados sin límite temporal alguno cuando concurran los siguientes requisitos:

  1. Fundamentando la solicitud en que el acto viciado incurso en las causas de nulidad del artículo 47.1 de la Ley 39/2015.
  1. Que ponga fin a la vía administrativa o contra el que no se haya interpuesto en plazo el correspondiente recurso administrativo (artículo 106.1 de la Ley 39/2015).

De rechazarse o inadmitirse su pretensión, el interesado puede hacerla valer ante los Tribunales de lo Contencioso-administrativo. Es por ello que, además de como una potestad, la revisión de oficio ha sido calificada como una auténtica acción de nulidad.

En cualquier caso, el ejercicio de las facultades de la potestad de revisión de oficio de los actos administrativos tiene un límite: “no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes” (artículo 110 de la Ley 39/2015).

Y tampoco cabe la revisión de actos que hayan sido confirmados por sentencia judicial firme (artículo 158 Ley General Tributaria).

Una vez iniciado el procedimiento de revisión de oficio, el órgano competente para declarar la nulidad o lesividad podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación (artículo 108 de la Ley 39/2015).

Se requiere el dictamen preceptivo y favorable del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma correspondiente. El órgano encargado de la revisión de oficio podrá inadmitir a trámite motivadamente las solicitudes que no se basen en alguno de los vicios de nulidad o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales, sin necesidad de recabar el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma.

La resolución deberá dictarse en el plazo de TRES MESES desde su inicio. En caso contrario, el silencio determina la caducidad del procedimiento si éste se inició de oficio, o tendrá efectos negativos si se inició a instancia de parte, entendiéndose desestimada la solicitud a efectos de deducir el correspondiente recurso jurisdiccional.

B. La revocación en caso de anulabilidad (artículo 48 de la Ley 39/2015)

Se deben distinguir dos supuestos:

  1. Actos favorables para los interesados anulables conforme al artículo 48 de la Ley 39/2015. En estos supuestos, las Administraciones Públicas no pueden proceder directamente a su revocación sino que, a los efectos de proceder a su posterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, deberá declarar el acto favorable lesivo para el interés público. Esta declaración de lesividad debe motivar que los actos producen una efectiva lesión a los intereses públicos. En cualquier caso, tal declaración de lesividad deberá hacerse en el plazo de CUATRO AÑOS desde que el acto se dictó (artículo 107.5 de la Ley 39/2015 y 19.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa) y deberá darse audiencia a los interesados en el acto a revisar.
    El plazo máximo para resolver el procedimiento de lesividad será de TRES MESES, transcurridos los cuales se producirá su caducidad (artículo 107.3 de la Ley 39/2015). una vez declarada la lesividad del acto administrativo, la Administración deberá interponer el correspondiente recurso contencioso-administrativo en el plazo de DOS MESES desde la declaración de lesividad.
  2. Los actos desfavorables o de gravamen pueden ser objeto de revocación conforme al artículo 109 de la Ley 39/2015.

2- La revocación por motivos de oportunidad

En este caso, se tiene que hacer la distinción entre la revocación de los actos desfavorables, o de gravamen, y la revocación de los actos favorables.

A- Revocación de los actos desfavorables o de gravamen

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas contiene una previsión general sobre revocación de los actos administrativos por motivos de oportunidad en el artículo 109.

A tales efectos, las Administraciones públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.

B- Revocación de los actos favorables

En cuanto a la revocación de los actos favorables por motivos de oportunidad, en rigor, tiene naturaleza expropiatoria, como señala García de Enterría, y de ahí la excepcionalidad con la que debe ser regulada al margen de las leyes generales que regulan la expropiación forzosa;

Aun así, el legislador la prevé en algunos supuestos para evitar el cauce formalizado del procedimiento expropiatorio. En todo caso, es más que evidente que la revocación por motivos de oportunidad conlleva la indemnización del valor del derecho extinguido y de los daños y perjuicios causados.

3- Otros tipos de revocación

Ha sido la ausencia de un régimen general de revocación por motivos de oportunidad la que ha provocado la aparición de otras modalidades atípicas de revocación.

Entre ellas la revocación sanción, expresamente prevista para el incumplimiento de condiciones que permiten la obtención de un título administrativo, por ejemplo una concesión o una autorización.

En ocasiones existe una expresa reserva de revocación discrecional y sin indemnización, por ejemplo en las concesiones a precario. Se trataría del procedimiento mediante el cual la Administración podrá revocar, en tanto en cuanto no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.

Las Administraciones públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos. (art. 109 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

4- La revocación en procedimientos de Extranjeria

En estos casos estamos hablando de aquellos supuestos en que, un ciudadano extranjero, en situación irregular en España, se encuentra con una Resolución de un procedimiento sancionador con resultado de expulsión, en vigor y que le impide regularizar su situación administrativa en España y que, por añadidura, le sitúa en una situación de constante peligro en caso de ser localizado por la policía.

Esta resolución puede ser firme, por lo que ya no podría ser recurrida ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, bien por haber transcurrido el plazo legalmente señalado (dos meses contados a partir de la notificación de la resolución) o porque se ha recurrido y se haya obtenido una Sentencia desestimatoria.

Son estos ejemplos, supuestos de casos en los que existe la posibilidad de acudir a solicitar la revocación del acto administrativo sancionador. Se trataría de presentar un escrito ante la Delegación, o Subdelegación, del Gobierno que en su momento decretó la expulsión del ciudadano extranjero en situación irregular, acreditando una modificación en las circunstancias personales que beneficie al extranjero, o en aquellas que no se hubieran tenido en cuenta en el momento de dictarse la resolución. El ejemplo más común o habitual es haber contraído matrimonio con un ciudadano Español o ciudadano comunitario, establecerse como pareja de hecho registrada con un ciudadano español o comunitario, tener hijos menores de edad, etc….

 A tales efectos, la revocación supondría dejar sin efecto aquella resolución de expulsión, pero la concesión de tal beneficio consiste en un un acto discrecional de la administración, de manera que no existe una obligación legal por la que la Administración deba realizarla y sólo procederá a la revocación de la resolución de expulsión en aquellos supuestos en los que se justifique documentalmente que se ha producido tal modificación sustancial en las circunstancias personales del administrado.

Es muy importante reseñar que la revocación se tiene que solicitar siempre antes de que se lleve a cabo la ejecución del acto administrativo sancionador, o lo que es lo mismo que se lleve a efecto la expulsión del extranjero del territorio nacional. Y ello es así, y a pesar de que también se pueda solicitar la revocación del acto administrativo una vez ejecutado, porque una vez el extranjero se encuentre fuera del territorio nacional las posibilidades de que pueda regresar, aun a pesar de que se deje sin efecto la otrora sanción, son literalmente ínfimas. Es por ello que, si sucede o acontece cualquier cambio de interés en la situación personal del extranjero, hay que presentar la solicitud de revocación de la resolución de expulsión.

Aquí tienes un formulario tipo rellenable para solicitar la revocación de la expulsión en el caso en que el extranjero irregular sancionado con expulsión haya contraído matrimonio, o haya inscrito una relación de hecho análoga a la conyugal, con un ciudadano comunitario o español:

Formulario Revocación Expulsión por Matrimonio

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