En esta última de las entradas de esta serie sobre los recursos en la vía administrativa, vamos a tratar aquel de los Recursos que su propia definición denomina como «extraordinario», el Recurso Extraordinario de Revisión.
Qué es el Recurso Extraordinario de Revisión
Este Recurso, que es otro de los de carácter administrativo, puede definirse como un «recurso excepcional que procede únicamente contra actos administrativos FIRMES, en aquellos casos en que concurra alguna de las circunstancias previstas en la ley«. La fundamentación de este recurso extraordinario recae en la existencia, o en la revelación con posterioridad a ser decretado el acto administrativo firme que se recurre, de documentos o sentencias firmes de los Tribunales que pudieran hacer recaer dudas sobre la validez del acto impugnado en revisión.
Su regulación legal la encontramos en los Artículos 125 y 126 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Comun de las Administraciones Públicas:
Artículo 125
1. Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:
a) Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.
b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.
d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.
2. El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa a) del apartado anterior, dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.
3. Lo establecido en el presente artículo no perjudica el derecho de los interesados a formular la solicitud y la instancia a que se refieren los artículos 106 y 109.2 de la presente Ley ni su derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan.
1. Ponen fin a la vía administrativa:
a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el artículo 112.2.
c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.
d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.
e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.
f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el artículo 90.4.
g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.
2. Además de lo previsto en el apartado anterior, en el ámbito estatal ponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes:
a) Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.
b) Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.
c) Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.
d) En los Organismos públicos y entidades derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.
La relación de motivos tasados en cuya virtud puede interponerse justifica el sacrificio del principio de seguridad jurídica propio de un acto administrativo que ganó firmeza por el valor justicia.
Como no puede ser de otra manera, para interponerlo habrá de reunirse la condición de interesado, como se deduce del Articulo 112 y 113 de la Ley 39/2015.
«Artículo 112 Objeto y clases
1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley.
La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.
2. Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a las personas y a los interesados en todo procedimiento administrativo.
En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado.
La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley.
3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa.
Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.
4. Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica.
Artículo 113 Recurso extraordinario de revisión
Contra los actos firmes en vía administrativa, sólo procederá el recurso extraordinario de revisión cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el artículo 125.1.»
En cuanto al órgano administrativo que sería competente para la resolución de este recurso extraordinario, la regulación normativa se encuentra recogida en el Artículo 126 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Comun de las Administraciones Públicas
Artículo 126 Resolución
1. El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales.
2. El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.
3. Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso extraordinario de revisión sin haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.
Motivos en que puede ampararse el recurso de revisión
1.- Que al dictar el acto se hubiera incurrido en error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente
El error de hecho es «aquel que versa sobre un hecho, cosa o suceso, es decir, algo que se refiere a una realidad independiente de toda opinión, criterio particular o calificación«. No tiene esa consideración la interpretación del alcance de unos poderes. Para que: «el error sea de hecho, no ha de implicar una interpretación de las normas legales o reglamentarias aplicables en el supuesto de que se trate».
En definitiva, si lo que existe es una discrepancia respecto de la interpretación de normas aplicables el error es jurídico o de derecho y no de hecho.
El error ha de resultar de la simple comparación entre el contenido del acto administrativo y los documentos que integran el expediente.
2.- Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida
El término «aparezcan» quiere significar que ha de tratarse de documentos distintos a los aportados al expediente en que se dictó la resolución.
La Sentencia de 16 de marzo de 2004 (recurso 7301/1999) precisa que: «aunque el documento ya no tenga que ser necesariamente de fecha anterior, sí debe referirse a hechos existentes en el momento de dictarse la resolución. No puede hablarse de error, cuando la resolución se dictó teniendo en cuenta todos los hechos conocidos en aquel momento, y lo que hace el documento que se aporta es acreditar hechos posteriores a la resolución que pudieron afectar a su contenido de haberse conocido».
La Sentencia de 26 de abril de 2004 (recurso 2259/2000) afirma que: «no cabe considerar documento aparecido con posterioridad a la resolución administrativa el que se confecciona con posterioridad, sin que se esté ante el supuesto contemplado en la causa segunda del artículo 118.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, cuando el hecho existe de antemano y fue conocido por el interesado, quien pudo perfectamente aportarlo en su momento». (artículo 125.1 LPACAP).
3.- Ha de tratarse de documentos de valor esencial para la resolución del asunto, es decir, «que de haber sido conocidos la resolución hubiera sido distinta a la adoptada sin que tengan la consideración de documentos las sentencias dictadas con posterioridad«.
La Sentencia de 5 de octubre de 2005 (recurso 5122/2002) afirma que: «las sentencias dictadas con posterioridad al acto administrativo que se pretende combatir a través del recurso extraordinario de revisión, sean o no firmes, no constituyen un documento de los contemplados en el precepto invocado (artículo 118.2 de la Ley 30/1992), sino que, como tales sentencias, son susceptibles de ejecución con las consecuencias que puedan derivarse de ésta para los actos administrativos por ellas afectados». (artículo 125.2 LPACAP).
4-. Los documentos aparecidos han de evidenciar el error de la resolución recurrida. Resulta indiferente que los documentos fuesen anteriores o posteriores a la resolución, lo que sí es necesario es que tales documentos evidencien el error. Es preciso exponer y razonar sobre esa especialidad, si los documentos aportados no varían los datos que dieron lugar a la resolución puede acordarse la inadmisión a trámite del recurso de revisión.
5.- Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos
Es preciso que los documentos o testimonios hayan influido en la decisión objeto del recurso de revisión, es decir, que hayan sido tenidos en cuenta para fijar los supuestos de hecho que han servido de motivación al acto de manera que al ser declarados falsos ha de suponerse que el contenido del acto hubiera sido distinto. Además, la declaración de falsedad de los documentos o testimonios ha de ser efectuada por sentencia firme.
6.- Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia u otra maquinación fraudulenta
Es preciso que tales circunstancias hayan quedado acreditadas mediante sentencia judicial firme para poder instar la revisión de un acto administrativo con fundamento en tales situaciones.
Plazo
Al tratarse mediante este recurso extraordinario de revisar un acto ya firme, el plazo para su empleo constituye un requisito esencial. El principio de seguridad jurídica impone una interpretación restrictiva del plazo. Hay que distinguir dos supuestos:
a) Cuando se trata de interponer el recurso de revisión por la causa primera, es decir, conforme al artículo 125.1 LPACAP, por incurrir el acto administrativo en error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente: el plazo es de CUATRO AÑOS contados a partir del día siguiente a la notificación de la resolución impugnada. Transcurrido dicho plazo el recurso de revisión será inadmisible. Ha de recordarse que el artículo 109.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Comun de las Administraciones Públicas admite que la rectificación de errores puede hacerse en cualquier momento, pero en tal caso el acto administrativo afectado por ese error se mantiene. Cuestión distinta es la revisión de un acto administrativo basado en la existencia de un error de hecho, porque de estimarse el recurso, el acto desaparece. De ahí, la necesidad, por razones de seguridad jurídica, de establecer un plazo de cuatro años para posibilitar el recurso de revisión con tal fundamento.
b) Cuando el recurso de revisión se funde en las causas previstas en los números, 2, 3 y 4 del artículo 125: el plazo para interponerlo será de TRES MESES a contar desde el descubrimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial que declaró la falsedad de los documentos, testimonios, prevaricación etc., quedó firme.
Procedimiento
Ha de presentarse el recurso en el Registro correspondiente expresando las circunstancias generales del artículo 115 de la Ley de Procedimiento Administrativo Comun de las Administraciones Públicas y el o los motivos en que se funde, es decir, las causas del artículo 125.1 que hemos descrito. Aunque alguna sentencia ha considerado que la falta de cita del motivo en que se funde el recurso es suficiente para su rechazo, bastaría con que resultase clara la voluntad de recurrir y el fundamento de la impugnación, reconducible eso sí, a alguno de los motivos del artículo 125.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Comun de las Administraciones Públicas.
Trámite de admisión
Precisamente, por el carácter extraordinario del recurso y a fin de verificar que se invocan exclusivamente las causas tasadas del mismo se atribuye al órgano competente para la resolución del recurso la posibilidad de inadmitirlo sin necesidad de solicitar el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma en los siguientes casos
– Que el recurso no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado 1 del artículo anterior.
– Que se hubiesen desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales.
Esta causa de inadmisión proviene de la Ley Orgánica 3/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (artículo 50.1.d) que la introdujo a efectos de la inadmisión de los recursos de amparo y se contempla con el mismo objeto en el artículo 93.2.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a propósito de la inadmisión del recurso de casación. Su aplicación requiere en todo caso que los recursos de revisión que hubiesen sido rechazados con anterioridad se fundasen en los mismos hechos y motivo del artículo 125.1 en que se pretende fundar el nuevo recurso.
Tramitación y resolución
Es necesario el informe de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 22.9 de la Ley Orgánica de 22 de abril de 1980, cuando se trata de recursos de revisión contra actos de órganos de la Administración del Estado o de entidades vinculadas a ella. Dictamen que no es vinculante pero cuya omisión constituye un vicio esencial del procedimiento determinante de su nulidad.
Respecto de los recursos de revisión contra actos de las Administraciones Autonómicas y Locales habrá que estar a lo que dispongan las respectivas leyes autonómicas reguladoras de sus órganos consultivos. Así por ejemplo, lo exige el artículo 11.b) de la Ley 5/2002, de 3 de junio, del Consejo Consultivo de Canarias.
Por otra parte, si en el procedimiento en el que se dictó el acto cuya revisión se pretende comparecieron otros interesados habrá de dárseles traslado del recurso a fin de que puedan efectuar alegaciones conforme con lo dispuesto en el artículo 118.2 LPACAP.
Aunque no se contempla expresamente la posibilidad de que al interponer el recurso de revisión pueda adoptarse la medida cautelar de suspensión, como el artículo 117.2 LPACAP no distingue y el artículo 108 de la misma ley lo admite en los procedimientos de revisión de oficio parece que resulta posible adoptar la medida cautelar siempre que concurran los requisitos del artículo 117 LPACAP.
La resolución del recurso de revisión ha de pronunciarse exclusivamente sobre el motivo o motivos invocados y ha de dictarse en el plazo de tres meses desde la interposición del recurso. Transcurrido dicho plazo, ha de entenderse desestimado.
Efectos de la resolución
Si es desestimatoria el acto administrativo mantiene su plena eficacia.
Si la resolución estima el recurso de revisión se producirá la anulación del acto administrativo objeto del mismo, y, además, el órgano que lo resuelva ha de pronunciarse sobre la cuestión de fondo.
Desde el punto de vista procesal, la resolución que resuelve el recurso de revisión no es susceptible de ningún otro recurso administrativo y solo cabe su impugnación en vía contencioso administrativa conforme a las reglas generales.
Posibilidad de simultanear el recurso de revisión y el recurso contencioso administrativo
Existe incompatibilidad entre ambos recursos cuando el recurso extraordinario de revisión incide en las mismas causas de ilegalidad del acto que han tenido acceso a la vía jurisdiccional o que pueden solventarse en la misma.
En este sentido, las Sentencias de 7 de junio de 2005 y 20 de diciembre de 2006 (recursos 2018/2003 y 3909/2004) afirman que:
«Se producirá incompatibilidad con el recurso administrativo de revisión cuando el mismo incida en causas de ilegalidad del acto que ya han tenido acceso a la vía jurisdiccional o pueden solventarse en la misma, por cuanto no cabe la revisión por la Administración de los pronunciamientos judiciales en asuntos y sobre pretensiones que se han sometido a la potestad jurisdiccional. Por el contrario, el hecho de que se haya abierto un proceso judicial sobre el mismo acto o resolución administrativa ejercitando unas determinadas pretensiones de ilegalidad, no es obstáculo para acceder a la vía administrativa del recurso extraordinario de revisión haciendo valer alguna de las causas específicamente recogidas en el art. 118 de la Ley 30/1992, que no se han ejercitado en la vía judicial ni pueden solventarse en la misma, otra interpretación, además de no deducirse de la regulación legal, llevaría a denegar el acceso a la tutela judicial frente a tales vicios y causas de nulidad en contra de las previsiones legales que así lo autorizan y en virtud de una interpretación rigurosa y formalista contraria a dicho derecho fundamental, como señala la doctrina del Tribunal Constitucional antes citada».
No cabe, por el contrario, requerir la revisión en vía administrativa de actos firmes cuya validez ha sido ratificada en vía judicial en un proceso en el que se discutió precisamente la misma concreta cuestión cuya revisión luego se pretende exigir. En este sentido, sentencias de 29 de abril de 2011 (recurso de casación 3784/2007) 18 de mayo de 2010 (recurso de casación 3238/2007), 24 de marzo de 2010 (recurso de casación 364/2006) y 28 de mayo de 2008 (casación 203/2006), entre otras.
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“Non Bis In Ídem” 